Naruszenia ustrojowych wytycznych służby cywilnej

Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2022, t. 65, nr 1, s. 295-308.

W artykule przedstawiono problematykę pokonstytucyjnej praktyki ustawodawczej w części dotyczące prawa służby cywilnej. W ocenie autora, polska Konstytucja z 1997 r., wyznacza solidne podstawy funkcjonowania korpusu służby cywilnej oraz jasno określa zasady i cele jego funkcjonowania, którymi są przed wszystkim zawodowe, rzetelne, bezstronne i politycznie neutralne wykonywanie zadań państwa. Przegląd ustawodawstwa po 1997 r. oraz towarzyszącego mu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego został zaprezentowany w przedziałach czasowych wyznaczonych obowiązywaniem kolejnej pragmatyki urzędniczej służby cywilnej. Zgromadzone, liczne przykłady naruszeń postanowień ustawy zasadniczej w badanym czasie i obszarze pozwoliło na sformułowanie wniosków na temat charakteru i praktycznego znaczenia prawa urzędniczego, a także na ogólną ocenę, że jego budowa (w zgodzie z ustrojowymi wytycznymi) jest zadaniem trudnym, niezrealizowanym wciąż w prawie polskim.

The article presents the issues of post-constitutional legislative practice, in part concerning the law of the civil service. In the author’s opinion, the Polish Constitution of 1997 sets a solid basis for the functioning of the civil service corps and clearly defines the principles and goals of its functioning (which are: professional, reliable, impartial and politically neutral performance of state tasks). The review of the legislation after 1997 and the jurisprudence of the Constitutional Tribunal was presented at intervals determined by the next civil service law pragmatics. The collected examples of violations of the provisions of the Constitution (in the analyzed time and area) allowed for the formulation of conclusions on the nature and practical significance of civil service law. General assessment is that polish civil service law construction (in accordance with the Constitution) is a difficult task, still unrealized in the law Polish.

O prawnych i pozaprawnych powodach odstąpienia od publicznoprawnego modelu służby cywilnej

Studia Iuridica 2022, t. 92, s. 114-128.

The article explores reasons of the abandonment by the Polish legislator of the public law model of the civil service. The discussed reasons were classified into two categories: normative and non-normative premises. The first group discusses the impact of international law on the activities of the Polish legislator and the disproportionately large number of publications on the doctrine of labor law as compared to the administrative law. In the second category, three groups of impact on the legislator’s activities are discussed, i.e. the political perspective (here: systemic, point-based, and episodic impact), clerical, and social perspectives. In conclusion, a return to public-law solutions is proposed.

Szczególne kompetencje wojewody w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19

Krytyka Prawa. Niezależne studia nad prawem 2021, t. 13, nr 4, s. 24-36.

W obliczu pandemii COVID-19 ustawodawca podjął decyzję o konieczności zwięk-szenia możliwość działania administracji publicznej. Wobec tego przepisami specustawy wprowadził między innymi dodatkowe narzędzia dla wojewody. Dzięki temu do systemu prawa wprowadzony został szczególny typ „polecenia” wojewody, mocą którego może on zlecić działania wybranym, kluczowym organom i podmiotom działającym na terenie jego województwa. W pracy podjęto próbę usytuowania tej nowej kompetencji w katalogu prawnych form działania woje-wody oraz próbę dokonania oceny systemowej zgodności tego instrumentu z dotychczasowymi modelami prawa administracyjnego.

In the face of the COVID-19 pandemic, the legislator decided to increase the capacity of public administration to operate. Therefore, the provisions of the special act introduced additional tools for the voivode. As a result, a special type of voivode’s „command” was introduced into the legal system. He can now outsource activities to selected authorities and entities in his voivodeship. The paper attempts to locate this new competence in the catalog of legal forms of the voivode’s activity and an attempt to perform a systemic assessment of the compliance of this instrument with the existing models of administrative law.

Sytuacja prawna jednostki w normatywnej koncepcji 'wspólnot gruntowych'

Opolskie Studia Administracyjno-Prawne 2019, t. 17, nr 1, s. 51-65.

The article presents the legal structure of land communities in the context of the 2015 amendment. The rights and obligations of co-owners of communities and the procedure of public administration bodies in these matters are presented accordingly. The considerations are illustrated with the rich case law of administrative and civil courts.

The Civil Service Law System in Poland : selected issues

Public Governance, Administration and Finances Law Review 2018, t. 3, nr 1, s. 16-25.

The article refers to the topic of civil service law in Poland. It describes the organization of civil service system in comparison to other international solutions and it gives the historical back-ground of how it has been evolving so far. Particularly it refers to the elements of its regime, the position and duties of the Polish Head of the Civil Service and rights and duties of the civil service corpus’ members. The author claims that the changes taking place in the area of this part of law are due to the domination of private law (labor law) over public law (administrative law). This tendency currently prevails in the western legislation.

Przenikanie się prawa konstytucyjnego, prawa pracy i prawa administracyjnego na przykładzie polskiego prawa urzędniczego w świetle orzecznictwa : (zagadnienia wybrane)

Studia Prawnicze 2018, nr 5 (spec.), s. 149-164.

W artykule przedstawiono rozważania na temat przenikania się w systemie prawa instytucji prawa administracyjnego, konstytucyjnego i pracy. W ujęciu historycznym wskazano na kierunek i dynamikę zmian w obszarze prawa urzędniczego. Wskazano na pozaprawne czynniki wpływające na ustawodawcę, które powodują zaburzenie jasnego, teoretycznego podziału prawa na gałęzie prawa. Rozważania zilustrowano orzecznictwem sądów administracyjnych i powszechnych a także Trybunału Konstytucyjnego w zakresie interpretacji wybranych, kluczowych instytucji prawa urzędniczego, tj. zakresu podmiotowego służby cywilnej, zakresu pojęcia „administracja rządowa” i istoty postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej.

The study discusses the interpenetration of administrative, constitutional and labor law institutions in the legal system. In historical terms, the direction and dynamics of changes in the area of civil service law have been indicated. Non-legal factors influencing legislators, which disrupt the clear, theoretical division of law into branches of law, have been indicated. The considerations are illustrated by the jurisprudence of the administrative and common courts as well as the Constitutional Tribunal, in the field of interpretation of selected key institutions of civil service law (the subjective scope of the civil service, the scope of the term ‘government administration’ and the essence of the qualification procedure in the civil service).

Kierunki zmian tożsamości polskiego prawa urzędniczego

Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska : Sectio G, Ius 2017, t. 64, nr 2, s. [71]-82.

Budowa profesjonalnej służby publicznej, działającej na podstawie aksjologicznych założeń demokratycznego państwa prawa, jest procesem złożonym i długotrwałym. Polskie doświadczenia w tym zakresie nie są znikome, gdyż geneza służby państwowej sięga okresu międzywojennego. Natomiast pierwsza (po przekształceniach 1989 r.) pragmatyka członków korpusu służby cywilnej powstała w 1996 r. i zawierała regulacje wyraźnie inspirowane polskimi doświadczeniami w tym zakresie z okresu międzywojennego, jak również rozwiązaniami zachodnioeuropejskimi. Ustawodawca na jej mocy opowiedział się za systemem kariery, budując służbę cywilną o charakterze publicznoprawnym. Sformułował także cel stworzenia tej instytucji, którym było zapewnienie w urzędach administracji rządowej zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i neutralnego politycznie wykonywania zadań państwa. Ustawa ta już dwa lata później została zastąpiona kolejną pragmatyką. W świetle ustawy z 1998 r. została przyjęta nowa koncepcja tej instytucji. Ustawodawca opowiedział się w niej za mieszanym modelem służby cywilnej, co znaczy, że model ten zawierał elementy modelu kariery i stanowisk, ale z dominującą rolą tych ostatnich. Kolejna ustawa o służbie cywilnej (z 2006 r.) w ocenie doktryny zrujnowała dotychczasowy dorobek prawodawstwa polskiego w obszarze budowy służby cywilnej. Istniejący pod jej rządami korpus został pozbawiony stanowisk kierowniczych, zlikwidowano wypracowany system organizacji służby cywilnej m.in. przez zniesienie stanowiska Szefa Służby Cywilnej oraz jego urzędu. Słusznie zatem w 2008 r. uchylono ten akt prawny, zastępując go ustawą przywracającą w szczególności to stanowisko oraz wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Niemniej ten akt prawny też zawiera istotne wady, ze względu na które nie może być w pełni pozytywnie oceniony. W ten sposób w ciągu kilkunastu lat zagadnienie to było regulowane czterema całkowicie różnymi aktami prawnymi, co narusza zasady państwa prawa oraz jakości i pewności prawa. Zmiany takie, z każdym kolejnym wejściem w życie nowej pragmatyki, wywierały negatywne skutki na praktyczne funkcjonowanie korpusu służby cywilnej, a tym samym na realizację zadań państwa.

The creation of professional civil service, operating on the foundation of axiological objectives of the democratic state is a complex and long-drawn-out process. Polish experiences in this respect are not minute as the origins of the civil service date back as far as the interwar period. Whereas the first civil service practice was established in 1996 and included the regulations clearly inspired by the Polish experience of the interwar period as well as Western-European solutions in this respect. The legislator was in favour of the career system, setting up the service of the public interest. The legislator defined the major aim of the institution establishment as well, whose main objective was to assure in the government administration offices professional, reliable, impartial, politically-neutral execution of the state tasks. Two years later, the bill was replaced with another practice. In the light of the 1998 Bill, the concept of the institution was adopted. The legislator proposed a mixed model of civil service, which means that the model comprised elements of career and positions model with the prevailing role of the latter. Another Bill on Civil Service from 2006, in the assessment of the doctrine, ruined former achievements of the Polish legislation in the area of civil service. The civil service corps, existing under the rule of the Bill, was stripped of managerial positions. The developed system of civil service organization was liquidated by abolishing the position of the Head of Civil Service and their office. Therefore, in 2008 the legal act was aptly rescinded, replacing it with the bill particularly restoring the position of the Head of Civil Service as well as higher positions in the civil service itself. Nevertheless, that legal act also includes major flaws disqualifying itself from positive assessment. Thus, in the period of less than twenty years, the subject matter in question has been regulated by four completely different legal acts which violates the foundations of a law governed state and definiteness of law. Such changes, with every subsequent entry of a new practice, had a negative effect on practical functioning of the Civil Service Corps and, at the same time, the realization of state tasks.

Ochrona "celu kontroli, dochodzenia czy audytu" jako przesłanka ograniczenia publicznego dostępu do dokumentów instytucji Unii Europejskiej w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości

Europejski Przegląd Sądowy 2015, nr 5, s. 23-29.

Jawność życia publicznego jako uznany, ważny atrybut demokratycznego państwa prawa, znajduje wyraz w międzynarodowych i krajowych aktach prawnych, m.in. w formie gwarancji jawności informacji odnoszących się do sfery publicznej. W ujęciu normatywnym gwarancje te uzyskują formę prawa dostępu do informacji (przysługującego każdemu) oraz obowiązku udostępnienia informacji (nałożonego na ich posiadacza). Zrozumiały jest jednak pogląd, że zasada jawności nie ma charakteru absolutnego i podlega pewnym uzasadnionym ograniczeniom. Wskutek ograniczenia dostępności informacji, zdolność ich uzyskania zostaje zastrzeżona wyłącznie dla podmiotów uprawnionych. Wprowadzenie wyjątków w generalnej gwarancji jawności musi się opierać na solidnym, aksjologicznym uzasadnieniu, tj. ich wdrożenie powinno mieć na celu ochronę określonych prawem dóbr i wartości. W ten sposób następuje kolizja chronionych pryncypiów, tj. zasady jawności z innymi istotnymi wartościami, np. zasadą prywatności w kontekście ochrony danych osobowych. Słusznie zatem zauważono w doktrynie, że „ograniczenia dostępności informacji stanowią wyjątki od zasady, a co za tym idzie powinny być sformułowane precyzyjnie i nie powinny być interpretowane rozszerzająco”

W art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 znalazło się rozwinięcie i dookreślenie, zasygnalizowanych na wstępie tego aktu prawnego, wyjątków. Nastąpiło to w dychotomicznym podziale na wyjątki bezwzględne i względne. Zgodnie z tym przepisem, instytucja UE odmówi dostępu do dokumentu, jeżeli jego ujawnienie naruszyłoby ochronę interesu publicznego (w zakresie bezpieczeństwa publicznego, kwestii obronnych i wojskowych, stosunków międzynarodowych oraz finansowej, monetarnej czy ekonomicznej polityki Unii lub państw członkowskich) oraz prywatności i integralności osoby fizycznej (w szczególności w odniesieniu do ustawodawstwa związanego z ochroną danych osobowych). Drugim typem wyjątków, zastrzeżonym w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, których zastosowanie wymaga przeprowadzenia nie tylko testu szkody, lecz także testu ważenia interesów, jest odmowa dostępu do dokumentów ze względu na ryzyko naruszenia ochrony interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej (w tym własności intelektualnej), postępowania sądowego (a także opinii prawnej) i celu kontroli, dochodzenia czy audytu. W przypadku tej grupy wyjątków, do dyskrecjonalnej decyzji organu pozostawiono rozstrzygnięcie, czy ze względu na interes publiczny nie należy jednak ujawnić także tych informacji, nawet kosztem naruszenia - wyżej wymienionych i, co do zasady, prawnie chronionych - wartości.

[Recenzja: „Koncepcja służby cywilnej a realizacja konstytucyjnego celu jej działania” Grzegorz Dostatni, Warszawa 2011]

Przegląd Służby Cywilnej 2012, nr 1 (16), s. 51-52.

Nakładem wydawnictwa Wolters Kluwer została wydana kolejna publikacja odnosząca się do zagadnienia służby cywilnej w Polsce, monografia Grzegorza Dostatniego pod tytułem „Koncepcje służby cywilnej a realizacja konstytucyjnego celu jej działania” (ss. 248). Książka stanowi ważny głos w dyskusji nad wyczekiwanym ostatecznym kształtem prawnych założeń polskiej służby cywilnej i statusu korpusu służby cywilnej, zwłaszcza że po 1989 r. sfera służby cywilnej regulowana była aż czterema diametralnie różnymi ustawami. Publikacja zawiera rozważania nie tylko na temat tytułowych ustrojowych ograniczeń w tym zakresie, ale również odnosi się do teoretycznych modeli służby cywilnej. Dużo miejsca poświęca historycznemu rysowi jej ustawowych zmian, a wszystko to umieszcza na tle politycznych uwarunkowań. Autor nie unika prezentacji swoich ocen i opinii, które w sposób solidny argumentuje.

Nadzór organów administracji rządowej nad działalnością samorządu terytorialnego

Problemy Prawa i Administracji 2011, nr 1, s. 49-61.

[Recenzja: „Etyka służby publicznej” Michał Kulesza, Magdalena Niziołek, Warszawa, 2010]

Przegląd Służby Cywilnej 2011, nr 1 (spec.), s. 46-48.

„Etyka służby publicznej" to książka z wielu względów ważna. Przede wszystkim zagadnienie, które omawia, ma nie tylko decydujące znaczenie dla właściwego funkcjonowania służby publicznej, ale w rzeczywistości leży u jej podstaw. Propagowanie preferowanych zachowań etycznych – czego formą jest m.in. omówiona wyżej publikacja – wspiera budowę etosu urzędniczego i pozytywnego wizerunku administracji publicznej. Pogłębione i rzetelne omówienie tego zagadnienia wraz z bogatym uwzględnieniem dokumentów źródłowych, rozwiązań międzynarodowych i historycznych ilustracji w połączeniu z doskonałym warsztatem pracy Autorów skutkuje tym, że książka ta pozwala zrozumieć istotę poruszanego zagadnienia. Dlatego powinna być adresowana nie tylko do osób realizujących się zawodowo w służbie publicznej. Im szersze grono odbiorców uświadomi sobie znaczenie etyki w służbie publicznej – zarówno spośród osób funkcjonujących w administracji, jak i będących jej klientami – tym więcej będzie wymagało zachowania preferowanych standardów. A sygnalizowanie takich wymagań jest niezmiernie ważne dla budowy i działania „dobrej administracji".

Uwarunkowania prawne organizowania i prowadzenia szkoleń w służbie cywilnej : nowe rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów

Przegląd Służby Cywilnej 2010, nr 5, s. 4-6.

6 października 2010 r. Prezes Rady Ministrów Donald Tusk podpisał rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków organizowania i prowadzenia szkoleń w służbie cywilnej. Rozporządzenie zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw z 14 października br. pod numerem 190, poz. 1274 i – zgodnie z przyjętym „vacatio legis” – wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Na etapie prac legislacyjnych projekt rozporządzenia był przedmiotem uzgodnień międzyresortowych, jak również został przekazany do Rządowego Centrum Legislacji, a także do Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. W wyniku zgłoszonych uwag zorganizowana została konferencja uzgodnieniowa, w trakcie której wypracowano consensus w zakresie zgłoszonych uwag. Ponadto projekt został skierowany do zaopiniowania przez reprezentatywne organizacje związków zawodowych, które nie wniosły uwag, oraz do Rady Służby Cywilnej, która uchwałą nr 24 z 22 czerwca 2010 r. dokonała jego akceptacji.