Ustawa o służbie cywilnej : komentarz
Współautorstwo: Mazuryk, Marcin; Zuzankiewicz, Piotr
Warszawa: Lex a Wolters Kluwer business, 2012
Seria: Praktyczne Komentarze Lex
ISBN 9788326439773
804, [1] strona. Bibliografia na stronie 775-[805].
Polska służba cywilna ma długą tradycję, sięgającą początków niepodległego państwa polskiego. Ustawa o państwowej służbie cywilnej z dnia 17 lutego 1922 r. była pierwszą całościową regulacją dotyczącą korpusu urzędniczego. Co ciekawe, pozostawała ona w mocy, chociaż była wielokrotnie nowelizowana, aż do 31 grudnia 1974 r., kiedy została zastąpiona - tak jak w innych krajach bloku komunistycznego - kodeksem pracy.
W okresie PRL urzędników obowiązywała lojalność polityczna. Nie było jasnych przepisów regulujących kwestie istotne dla służby cywilnej, takie jak rekrutacja, awansowanie, szkolenia i doskonalenie umiejętności zawodowych. Polski system charakteryzowała niewielka mobilność pracowników, niski etos pracy i fragmentacja odpowiedzialności za politykę kadrową. Nie zmieniła tego ustawa o pracownikach urzędów państwowych z dnia 16 września 1982 r., która miała umocnić rangę i prestiż urzędników.
W pierwszym okresie po 1989 r. Polska, podobnie jak inne państwa Europy Środkowej, koncentrowała się na reformach gospodarczych i politycznych. Jednocześnie do administracji publicznej przyjmowano osoby spoza partyjnej nomenklatury. Rozpoczęto prace nad tworzeniem profesjonalnej i neutralnej politycznie służby cywilnej, która miała stać się jednym z fundamentów demokratycznego państwa. Zadaniem korpusu urzędniczego było zapewnienie ciągłości działania państwa. Zgodzono się, że od urzędników państwowych wymaga się odpowiedzialności, profesjonalizmu i kreatywności.
Pierwsza ustawa o służbie cywilnej z dnia 5 lipca 1996 r. podzieliła stanowiska w administracji państwowej na polityczne (ministrowie, wiceministrowie, ich doradcy i wojewodowie), których obsada zmieniała się wraz ze zmianą rządu, oraz urzędnicze, z założenia niezależne od sytuacji politycznej. U podłoża tego podziału leżało przekonanie, że dla sprawnego funkcjonowania administracji ważne jest rozdzielenie funkcji politycznej i administracyjnej. Egzaminy urzędnicze miały wyłonić grupę wyższych urzędników, z której mieli się rekrutować dyrektorzy w administracji publicznej. Procedura powoływania korpusu urzędniczego spotkała się jednak z krytyką, do egzaminów, przeprowadzonych tuż przed zmianą rządu, dopuszczono bowiem osoby wywodzące się z jednej opcji politycznej.
Ustawa o służbie cywilnej z dnia 18 grudnia 1998 r. opierała się na postanowieniach nowo uchwalonej Konstytucji RP. Artykuł 153 ust. 1 Konstytucji RP głosi, że w administracji rządowej funkcjonuje korpus służby cywilnej, który zapewnia zawodowe, rzetelne, bezstronne i politycznie neutralne wykonywanie zadań państwa. Sprawowanie funkcji urzędnika jest więc zawodem przynoszącym stałe źródło utrzymania. Obowiązki powinny być wykonywane w sposób sumienny i racjonalny. Urzędnik przy podejmowaniu decyzji nie może faworyzować żadnej ze stron czy kierować się sympatiami politycznymi. Neutralność polityczna mianowanych urzędników wyraża się także w zakazie przynależności do partii politycznych. Konkursy na wyższe stanowiska w służbie cywilnej miały zatem wyłaniać najlepszych kandydatów.
Zgodnie z art. 153 ust. 2 Konstytucji RP zwierzchnictwo nad służbą cywilną sprawuje Prezes Rady Ministrów. Konstytucja nie określiła jednak sposobu kształtowania służby cywilnej, co oznacza, że powierzone jej zadania mogą realizować różne organy. W krótkiej historii polskiej służby cywilnej był to Szef Służby Cywilnej, obsługiwany przez własny urząd, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz ponownie Szef Służby Cywilnej, ale tym razem obsługiwany przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. Szef Służby Cywilnej realizuje swoje zadania przy pomocy dyrektorów generalnych, którzy zapewniają funkcjonowanie urzędu oraz dokonują czynności z zakresu prawa pracy wobec wszystkich zatrudnionych. Odrębnymi regulacjami prawnymi została objęta administracja samorządowa.
Inne rozwiązania przyniosła ustawa o służbie cywilnej z dnia 5 lipca 2006 r., która zniosła konkursy, wprowadzając w to miejsce państwowy zasób kadrowy osób mających prawo do zajmowania stanowisk kierowniczych. Był on wyłaniany w drodze egzaminów organizowanych przez Krajową Szkołę Administracji Publicznej, która od tego czasu organizuje także postępowanie kwalifikacyjne w służbie cywilnej.
Aktualnie obowiązująca ustawa o służbie cywilnej z dnia 21 listopada 2008 r. (weszła w życie 24 marca 2009 r.) przywróciła wiele rozwiązań istniejących wcześniej. Szef Służby Cywilnej obsługiwany jest tym razem nie przez odrębny urząd, lecz przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. Wyższe stanowiska w administracji publicznej obsadzane są w drodze konkursów organizowanych przez poszczególne ministerstwa i urzędy, a jedynie w wypadku dyrektorów generalnych przez Szefa Służby Cywilnej. Stanowiska zastępców dyrektorów departamentów mogą być także obsadzane w drodze awansu wewnętrznego.
Nabór do służby cywilnej prowadzony jest w sposób zdecentralizowany, leży w gestii poszczególnych urzędów. Dyrektor generalny urzędu publikuje informację o wolnym stanowisku oraz gwarantuje otwartość i konkurencyjność naboru. Poszukuje się osób, których umiejętności są potrzebne na danym stanowisku pracy. Każdy pracownik podejmujący po raz pierwszy pracę w administracji publicznej jest zobowiązany do odbycia służby przygotowawczej.
W polskim systemie status urzędnika różni się od statusu pracownika korpusu służby cywilnej. Zatrudnienie urzędnika ma charakter publicznoprawny, regulowane jest w ustawie o służbie cywilnej, a nie przez kodeks pracy. Uznaje się, że stabilność zatrudnienia pozwala urzędnikom zyskać pewną niezależność od klasy politycznej i skupić się na zadaniach państwa. Urzędnicy mianowani stanowią jednak niewielką grupę w stosunku do liczby pracowników służby cywilnej.
System służby cywilnej powinien sprawiedliwie wynagradzać pracowników, co oznacza, że za podobną pracę należy się podobna płaca. Wysokość wynagrodzenia powinna więc zależeć od znaczenia danego stanowiska dla funkcjonowania urzędu, ponoszonej odpowiedzialności i osiąganych wyników. W praktyce jednak w polskiej administracji silnie zakorzeniony jest system starszeństwa, co przejawia się tym, że osoby pracujące dłużej zarabiają więcej. Płaca zależy także od miejsca pracy. Ta sama praca, np. legislatora, kontrolera czy audytora, jest inaczej wynagradzana w poszczególnych urzędach.
Państwa w różny sposób regulują stosunki między sferą urzędniczą a sferą polityczną, różne są bowiem ich historyczne doświadczenia i uwarunkowania kulturowe. Politycy oczekują, że służba cywilna będzie mniejsza (i tańsza), a zarazem bardziej elastyczna, skoncentrowana na rezultatach i reagująca na potrzeby państwa i obywateli. Urzędnicy chcieliby z kolei utrzymania przywilejów, są przeciwni zamrożeniu płac, zwolnieniom i propozycjom podważającym ich status materialny.
W Unii Europejskiej państwa członkowskie mają swobodę kształtowania własnego systemu administracji publicznej, co wynika z suwerenności państwa i zasady subsydiarności. W państwach Europy kontynentalnej urzędnicy realizują cele określone w procesie politycznym. Pozostają reprezentantami państwa, nie są autonomiczni w stosunku do sfery politycznej i nie domagają się większej swobody działania. Politycy uczestniczą w bieżącym zarządzaniu. Z kolei w państwach anglosaskich i skandynawskich urzędnicy są w większym stopniu menedżerami administracji publicznej, których zadaniem jest realizacja celów społecznych. Politycy określają cele strategiczne i kontrolują realizację zadań. W obu systemach zarówno politycy, jak i urzędnicy stanowią coraz częściej ogniwa rozległych sieci społecznych, w ramach których realizowane są zadania.
Polski system służby cywilnej wykazuje przewagę uregulowań właściwych dla kontynentalnego modelu kariery. Elementy tego systemu to służba przygotowawcza, stabilizacja zatrudnienia dla urzędników służby cywilnej, "mnożnikowy" system wynagrodzeń skutkujący automatyczną indeksacją płac oraz związek między stażem pracy i wysokością wynagrodzenia. Elementy anglosaskiego systemu stanowisk to właściwie tylko otwarty i konkurencyjny nabór do służby i na wyższe stanowiska. Wśród słabości tego systemu badacze dostrzegają utrzymujące się różnice wynagrodzeń między poszczególnymi ministerstwami, niską mobilność horyzontalną oraz brak instrumentów motywacyjnych.
Członkostwo w Unii Europejskiej wymaga od służby cywilnej wzmożonych wysiłków na rzecz wdrażania w życie postanowień instytucji unijnych. Polscy urzędnicy zostali dobrze ocenieni za realizację zadań państwa w czasie sprawowania przez Polskę prezydencji w Unii Europejskiej w drugiej połowie 2011 r. Dzięki temu doświadczeniu nabyli pewności siebie i zdobyli umiejętności, które umożliwią im skuteczne funkcjonowanie w strukturach unijnych.
Komentarz do ustawy o służbie cywilnej będzie przydatny w pracy urzędników, i to nie tylko tych, którzy pracują w komórkach kadrowych. Wojciech Drobny, Marcin Mazuryk i Piotr Zuzankiewicz wykorzystują zarówno swoją wiedzę prawniczą, jak i doświadczenie praktyczne w pracy w administracji publicznej. Uwzględniają kontekst uchwalenia ustawy, wykorzystują dokumenty urzędowe i bogatą literaturę przedmiotu. Pomocnym uzupełnieniem dla osób korzystających z Komentarza są także aktualne akty wykonawcze.
[Dr hab. Jacek Czaputowicz, Dyrektor Krajowej Szkoły Administracji Publicznej]
