Doktor nauk prawnych, zastępca dyrektora Instytutu Nauk Prawnych PAN, adiunkt w Zakładzie Prawa Administracyjnego INP PAN, wykładowca akademicki współpracujący m.in. z Krajową Szkołą Administracji Publicznej.

Autor publikacji z zakresu prawa administracyjnego, w szczególności prawa urzędniczego. Praktyk w zakresie administracji rządowej, który pełnił funkcje kierownicze m.in. w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministerstwie Obrony Narodowej.

PUBLIKACJE:
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007

FORMA
GLOSA

Co współczesne prawo administracyjne zatraciło z poglądów Profesora Stanisława Kasznicy o służbie publicznej

Profesor Stanisław Kasznica : skazany na zapomnienie i odkrywany na nowo dla polskiej nauki / redakcja naukowa: Mateusz Błachucki, Lucyna Staniszewska ; recenzja wydawnicza: Małgorzata Ganczar. Warszawa : Wydawnictwo INP PAN, 2024, s. 407-419.

Okres międzywojenny to złoty czas polskiego prawa administracyjnego. To wtedy powstały lub rozwinęły się najważniejsze instytucje tego prawa. Jedną z takich instytucji był model służby publicznej. Instytucja ta oparta na założeniach publicznoprawnych tworzyła prawo urzędnicze w sposób kompletny i logiczny. Jednym z najważniejszych przedstawicieli myśli ówczesnych administratywistów był Profesor Stanisław Kasznica. W artykule skonfrontowano zatem myśl i postulaty tego autora z dzisiejszym stanem tej części prawa polskiego. Pozwoliło to na sformułowanie ocen dzisiejszej kondycji polskiego prawa urzędniczego.

The interwar period was the golden age of Polish administrative law. It was then that the most important institutions of this law were created or developed. One such institution was the model of public service. This institution, based on public law assumptions, created clerical law in a complete and logical manner. One of the most important representatives of the thought of those administrativists was Professor Stanisław Kasznica. Therefore, the article confronts the author’s thought and postulates with the present state of this area of Polish law. This foundation assessment of the present condition of Polish clerical law.

Słowo wstępne

Współautorstwo: Federczyk, Wojciech; Mikiciuk, Izabella; Wąsowski, Krzysztof Andrzej

Aksjologia administracji : rozważania na temat istoty wartości w administracji publicznej / redakcja naukowa Wojciech Drobny, Wojciech Federczyk, Izabella Mikiciuk, Krzysztof Andrzej Wąsowski. Warszawa: Instytut Nauk Prawnych PAN, 2023, s. 13-16.

Dalsze przekształcenia pragmatyk urzędniczych członków korpusu służby cywilnej i pracowników samorządowych w prawie polskim po 1989 r.

Aksjologia administracji : rozważania na temat istoty wartości w administracji publicznej / redakcja naukowa Wojciech Drobny, Wojciech Federczyk, Izabella Mikiciuk, Krzysztof Andrzej Wąsowski. Warszawa: Instytut Nauk Prawnych PAN, 2023, s. 223-238.

The article presents considerations on changes in Polish official law. The considerations covered two segments of public administration staff – the civil service and local government employees. In accordance with the designated time frames, the legal analyses covered national legislation and EU jurisprudence from 2014. The conducted research confirmed the direction of changes in Polish legislation, which is in line with the trend “from administrative law, public law to labour law, private law”.

W artykule przedstawiono rozważania na temat zmian w polskim prawie urzędniczym. Rozważania objęły dwa segmenty kadr administracji publicznej – służbę cywilną i pracowników samorządowych. Zgodnie z wyznaczonymi ramami czasowymi analizy prawne objęły ustawodawstwo krajowe i orzecznictwo unijne od 2014 r. Przeprowadzone badania potwierdziły kierunek zmian w polskim prawodawstwie, który wpisuje się w nurt „od prawa administracyjnego, publicznego do prawa pracy, prywatnego”.

Perspektywy prawa służby cywilnej w poglądach Profesor Teresy Górzyńskiej

Tożsamość i przyszłość polskiego prawa służby cywilnej / redakcja naukowa: Wojciech Drobny, Grzegorz Sibiga. Warszawa: Wydawnictwo Instytutu Nauk Prawnych PAN, 2023, s. 15-38.

W opracowaniu przedstawiono dorobek naukowy Profesor Teresy Górzyńskiej. Dokonanie wnikliwej analizy jej piśmiennictwa umożliwiło wyodrębnienie czterech filarów – zdaniem Autorki – prawidłowego modelu prawa służby cywilnej. Wśród nich jest twierdzenie, o naturalnej, „genetycznej” przynależności tych przepisów do prawa publicznego a nie prawa prywatnego. Następnie, ogromna waga konstytucjonalizacji problematyki służby cywilnej i doniosłe znaczenie zachodnioeuropejskich wzorców i standardów w tym obszarze. Ponadto wymiar pragmatyczny, deontologiczny i prakseologiczny działania korpusu służby cywilnej.

The study presents the scientific achievements of Professor Teresa Górzyńska. Analysis of her literature made it possible to isolate four pillars – in the Author’s opinion – of the correct model of civil service law. Among them is the claim that these provisions belong to public law and not private law. Then, there is the enormous importance of constitutionalizing the issues of the civil service and the significant importance of Western European models and standards in this area. Moreover, the pragmatic, deontological and praxeological dimensions of the activities of the civil service corps.

O pojęciu osoba „pełniąca funkcje publiczne” na tle dopuszczalnego ograniczenia prawa do informacji publicznej

20 lat ustawy o dostępie do informacji publicznej : podsumowanie i perspektywy ustawowej regulacji prawa do informacji publicznej / redakcja naukowa Mateusz Błachucki, Grzegorz Sibiga. Warszawa : Wydawnictwo INP PAN, 2022, s. 361-374.

Na tle aktualnego sporu o zakres prawa dostępu do informacji publicznej w kontekście prawa do prywatności, przedstawiono hipotetyczny model uporządkowania tej problematyki według kryteriów typu zadań wykonywanych na danym stanowisku. Zaproponowano prosty podział na trzy kategorie kadr administracji publicznej, tj. osoby zatrudnione na podstawie przepisów prawa pracy (niewykonujące zadań publicznych), osoby w korpusie urzędniczym, zatrudnione na podstawie przepisów publicznoprawnych (osoby wykonujące te zadania) oraz osoby na kierowniczych stanowiskach państwowych (również wykonujące te zadania). Zdaniem autora jedynie ta ostatnia grupa powinna być objęta szerokim, bezpośrednim zakresem (tzn. być zobowiązanym adresatem) prawa dostępu do informacji, z jednoczesnym pozostającym w zgodzie z aksjologią prawa administracyjnego, ograniczeniem ich prawa do prywatności.

In the text, a hypothetical model of ordering the issues of the scope of the right to public information is presented. A simple division into three categories of public administration staff was proposed, i.e. persons employed under the provisions of the labour law (not performing public tasks), persons in the civil service corps, employed under public law (persons performing these tasks) and persons in managerial state positions (also performing these tasks). According to the author, only the latter group should be covered by the broad direct scope of the right to access information, whilst limiting their right to privacy.

Problem rozgraniczenia właściwości sądów administracyjnych i sądów powszechnych w sprawach z zakresu prawa służby publicznej na przykładzie postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej

Kierunki rozwoju jurysdykcji administracyjnej / redakcja naukowa Maciej Kruś, Lucyna Staniszewska, Marek Szewczyk. Warszawa : Wolters Kluwer Polska, 2022, s. 631-640.

Normatywna idea naboru jako przejaw wspólnotowego wymiaru samorządu terytorialnego

Wspólnotowy wymiar samorządu terytorialnego : rzeczywistość a oczekiwania / redakcja naukowa Mirosław Stec, Katarzyna Małysa-Sulińska. Warszawa : Wolters Kluwer Polska, 2022, s. 259-273.

Wspólnotowego wymiaru samorządu terytorialnego należy szukać u źródeł tej instytucji, czyli w pojęciach podstawowych. Definiując samorząd terytorialny, słusznie zauważono, że „skoro jednostka samorządu terytorialnego nie jest typowym «urządzeniem, instrumentem» administrowania sprawami publicznymi, lecz jest podmiotem prawa w demokratycznym państwie prawa opartym na zasadzie decentralizacji ustroju, to każda społeczność powinna mieć istotny, znaczący wpływ na swą strukturę wewnętrzną”. Podstawową formą posiadania przez członków tej wspólnoty faktycznego wpływu na jej – szeroko rozumianą – strukturę, procesy i instytucje jest zdolność udziału w konkurencyjnym i równym naborze do korpusu urzędników samorządowych. Oczekiwania wobec ustawowego kształtu tej procedury opisano w doktrynie w kontekście konstytucyjnych zasad dostępu do służby publicznej, rzeczywistość jednak (treść pragmatyki pracowników samorządowych w części regulującej nabór) odbiega znacząco od tych oczekiwań i wytycznych ustrojowych, dookreślonych w orzecznictwie. Stąd przepisy te zostały ocenione negatywnie. Zadeklarowany w ustawie o pracownikach samorządowych atrybut konkurencyjności naboru z uwagi na brak właściwych, dalszych regulacji urealniających tę deklarację stanowi tym samym naruszenie interesu publicznego. W przypadku normatywnej idei naboru wspólnota samorządowa nie jest pojęciem niemym, pozbawionym treści prawnej. Jeżeli można przypisać jej reprezentowanie interesu lokalnego będącego regionalnym wymiarem interesu publicznego, to na podstawie tej konstatacji można wprost wywieść i sformułować obowiązki ustawodawcy i organów administracji publicznej (samorządowej) oraz prawa obywateli (członków tej wspólnoty).

25 lat konstytucyjnych gwarancji prawa służby cywilnej w Polsce

XXV lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej : księga Jubileuszowa dedykowana Profesor Halinie Ziębie-Załuckiej z okazji 70. rocznicy urodzin / redakcja naukowa Radosław Grabowski. Toruń : Wydawnictwo Adam Marszałek, 2022, s. 189-200.

Prawo do dobrego samorządu (w części dotyczącej korpusu urzędniczego) jako komponent prawa do dobrej administracji

Prawo do dobrego samorządu : perspektywa obywatela i mieszkańca / redakcja naukowa Mirosław Stec, Katarzyna Małysa-Sulińska. Warszawa : Wolters Kluwer, 2021, s. 147-166.

Przyjmując perspektywę państwa, można zrozumieć twierdzenie J.S. Langroda, że „istnieje więc i istnieć może zawsze tylko państwowa administracja publiczna (...) żadna bowiem metoda administrowania, a więc także metoda decentralistyczna, nie deetatyzuje administracji państwowej”. Nie jest to postulat organizacyjnej centralizacji administracji państwowej, lecz refleksja, że przekazanie obowiązku realizacji zadań publicznych organom innym niż rządowe nie zwalnia państwa z odpowiedzialności za te zadania. W przypadku samorządu, jak zauważa J. Zimmermann, jego rolą jest przede wszystkim funkcja społeczna, „która dosłownie polega na oddaniu administracji publicznej w ręce grup społecznych, przez co najlepiej są realizowane (...) zasady subsydiarności i decentralizacji”. Jednocześnie „skoro wykonuje administrację państwową na zasadzie decentralizacji, to bardzo silne są jego powiązania z państwem”. Wykonując administrację publiczną i zadania publiczne, organy samorządu terytorialnego są zobowiązane realizować roszczenie obywateli wobec władzy publicznej w przedmiocie zdeterminowanego przez prawo krajowe i międzynarodowe standardu administrowania. Aby zadania publiczne samorządu były wykonywane w sposób zgodny z międzynarodowymi wytycznymi definiującymi dobrą administrację, w jego organach i instytucjach musi istnieć prawidłowo normatywnie skonstruowany korpus urzędniczy. Źródłem normatywnych wytycznych określających preferowany sposób budowy statusu prawnego tego korpusu urzędniczego jest prawo unijne (art. 41 KPP dookreślony w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji), a w systemie Konwencji Europejskiej Rekomendacje Komitetu Ministrów Rady Europy – Prawo do dobrej administracji, Rekomendacje dotyczące statusu pracowników publicznych i Rekomendacje w sprawie kodeksów postępowania pracowników publicznych. Na poziomie polskiego prawa ustrojowego, w świetle dominujących poglądów doktryny, art. 153 Konstytucji RP, w którym mowa jest o atrybutach służby cywilnej, nie odnosi się do samorządowego korpusu urzędniczego. Niemniej w postanowieniach ustawy zasadniczej można znaleźć przepisy, które pośrednio wpływają na ten status, czego doskonałym przykładem jest art. 60 Konstytucji RP, gdzie mowa jest o równym dostępie obywateli polskich do służby publicznej, w tym niewątpliwie do korpusu urzędniczego samorządu terytorialnego. Źródłem wytycznych o charakterze doktrynalnym są podstawowe atrybuty prawa administracyjnego, w szczególności cechy tej gałęzi prawa jako prawa publicznego, jego aksjologia i zasady ogólne, w tym przede wszystkim zasada dobrej administracji. Warunkiem ich faktycznego zastosowania jest powrót ustawodawcy do rozwiązań publicznoprawnych, wzorowanych na prawodawstwie międzywojennym. Wpisując ustawę o służbie samorządowej w gałąź prawa administracyjnego, ustawodawca musiałby przeszczepić aksjologię prawa administracyjnego na grunt stosunków służbowych urzędnika. Efektem tego byłaby konieczność stworzenia takiej pragmatyki, która stanowiąc część prawa administracyjnego, charakteryzowałaby się szczególnymi cechami tej gałęzi prawa. Implikowanie wartości uniwersalnych, wewnętrznych i chronionych przez prawo administracyjne, czyli akademickiego katalogu aksjologii prawa administracyjnego dałoby podstawę określenia szczególnej sytuacji prawnej urzędnika samorządowego, z dominującym w relacji z nim interesem państwa. Byłaby to także doskonała forma realizacji prawa do dobrej administracji w prawie do dobrego samorządu.

Dyferencjacja sytuacji prawnej obcokrajowców w świetle polskiej ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców

Prawo, postępowania, ochrona prawna / redakcja naukowa Paulina Bieś-Srokosz, Przemysław Niemczuk, Jacek Srokosz, Ewelina Żelasko-Makowska ; Uniwersytet Humanistyczno-Przyrodniczy im. Jana Długosza w Częstochowie. Częstochowa : Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Humanistyczno-Przyrodniczego im. Jana Długosza w Częstochowie, 2021, s. 23-36.

Zarys kontekstu administracyjno-prawnego wspólnot gruntowych na tle nowelizacji ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z 2016 roku

Legislacja w Polsce w latach 1918-2018 : sto lat doświadczeń tworzenia prawa / redakcja naukowa Mateusz Kaczocha, Marcin Mazuryk ; recenzja wydawnicza dr hab. Bogumił Szmulik, prof. UKSW Warszawa : Kancelaria Sejmu Wydawnictwo Sejmowe, 2020, s. 162-175.

Odstępstwo od zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) w części dotyczącej spraw osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych

Kodeks postępowania administracyjnego : po zmianach w latach 2017-2019 / redakcja naukowa Mateusz Błachucki, Grzegorz Sibiga ; Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk. Warszawa : Wydawnictwo INP PAN, 2020, s. 135-154.

W opracowaniu przedstawiono rozważania na temat nowej zasady polskiej procedury administracyjnej (wprowadzonej mocą art. 7a k.p.a.), której istotą jest rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym wątpliwości organu na korzyść strony. Rozważania zostały jednak skupione nie tylko na samej zasadzie, lecz przede wszystkim na ważnym wyjątku, który został wprowadzony przez ustawodawcę i dotyczy „spraw osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych”. Dlatego w badaniach przedstawiono model stosunku służbowego jako instytucji prawa administracyjnego. Dalej zaprezentowano tę instytucję prawa w aktualnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego materialnego, a następnie podjęto próbę jego rekonstrukcji na gruncie prawa administracyjnego procesowego. Powyższe pozwoliło na zarysowanie ram teoretycznoprawnych do dokonania wykładni art. 7a § 2 pkt 2 k.p.a., w którym mowa jest o wyłączeniu z zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony właśnie de facto spraw dotyczących stosunku służbowego. Kluczową częścią rozważań była próba odkodowania ratio legis tego przepisu, a także sformułowanie prawnego uzasadnienia wprowadzenia do procedury administracyjnej takiego wyjątku. Istotnym wynikiem badań było sformułowanie tezy, że faktycznym powodem dokonania przez ustawodawcę wyłączenia z procesowej zasady in dubio pro libertate spraw osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych jest wynik dokonanego przez ustawodawcę (w treści art. 7a § 2 pkt 2 k.p.a.) ważenia interesu publicznego z interesem indywidualnym tych funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych. Drugą ważną konkluzją było sformułowanie tezy o „piętrowości aksjologii” tej części prawa administracyjnego, która określa sytuację prawną osób pozostających w stosunku służbowym. Tym samym konstytucyjnie (zgodnie z art. 31 Konstytucji RP) dopuszczalne jest specjalne ograniczenie praw i wolności tych osób (na „pierwszym piętrze”) oraz wyłączenie spod reżimu procesowej kontroli administracji części spraw tych osób, które wynikają ze stosunku służbowego (na „drugim piętrze”).

The study presents reflections on the new rule of the Polish administrative procedure (art. 7a of the Code of Administrative Procedure). The essence of this rule is to resolve the authority’s doubts in the administrative procedure in favor of the party. The considerations were focused not only on the rule, but on an important exception, which concerns ‘personal matters of officers and professional soldiers’. The study presents a model of a ‘service relationship’ as an institution of administrative law. This institution was presented in current administrative law. This allowed the framework to be set for interpretation of art. 7a. The key part of the consideration was an attempt to decode the ratio legis of this provision and to formulate a justification for such an exception. The result of the research was the thesis that the reason for excluding ‘personal matters of officers and professional soldiers’ is the result of weighing ‘the public interest’ against ‘the individual interest’. The second conclusion was a thesis about the ‘multilevel axiology’ of this part of administrative law, which determines the legal situation of persons in a service relationship. Thus, special restriction of the rights and freedoms of these persons (on the ‘first level’) and exclusion from the procedural control of the administration (on the ‘second level’).

Teoretyczne i praktyczne przesłanki zmian w służbie cywilnej

Polski Korpus Służby Cywilnej i jego zmiany : prace studialne Warszawskiego Seminarium Aksjologii Administracji / redakcja naukowa: dr hab. Zbigniew Cieślak, prof. UKSW; dr Wojciech Drobny ; recenzenci dr hab. Mateusz Błachucki, dr Marcin Mazuryk, dr Piotr Zuzankiewicz. Warszawa : INP PAN, 2019, s. 43-57.

W artykule przedstawiono przemyślenia na temat czynników mających wpływ na dokonywane zmiany w polskim prawie urzędniczym. Odniesiono się do wybranych zmian ustawowych w przyjętej perspektywie czasowej (tj. po 1989 r.). Istotą przeprowadzonych analiz jest pogrupowanie tych przesłanek w dwóch kategoriach, tj. na czynniki teoretyczne i praktyczne. Dzięki temu możliwe było przeprowadzenie rozważań na temat zgodności wymogu praktycznego i efektywnego działania korpusu służby cywilnej z założeniami dogmatycznymi służby publicznej. Ponadto, w artykule przedstawiono perspektywy dalszych, niezbędnych zmian w tym obszarze, które powinny nastąpić celem dalszej budowy docelowej służby cywilnej w Polsce.

This article presents research on changes to the Polish public service law. Selected changes in the time period were presented (after 1989). The analyses were grouped into two categories, i.e. theoretical and practical factors. Therefore, it was possible to consider the compatibility of the requirement of the practical and effective operation of the civil service corps with the dogmatic assumptions of public service. In addition, the article presents perspectives for further, necessary changes to this area that should take place in order to further build the envisioned civil service in Poland.

Moralność administracyjna w koncepcji zezwolenia na nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców

Fenomen prawa administracyjnego : księga jubileuszowa Profesora Jana Zimmermanna / redakcja naukowa Wojciech Jakimowicz, Mariusz Krawczyk, Iwona Niżnik-Dobosz. Warszawa : Wolters Kluwer, 2019, s. 217-236.

Sfera moralności administracyjnej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców zawiera się w nadrzędnym znaczeniu aksjologicznym celów i motywów tej ustawy. W świetle przeprowadzonych rozważań ochrona elementarnych atrybutów filozoficznej koncepcji „państwa” to właśnie te idee. Bez wątpienia obronność i bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny i zdrowie społeczeństwa to elementy mające wymiar kardynalny. Nie można odmówić zbliżonego charakteru politykom społecznym czy tożsamego ciężaru gatunkowego wymaganemu od cudzoziemca atrybutowi posiadania więzi z Polską. W ocenie moralnej wszystkie te przesłanki uważam za pozytywne. Choć od wieków znana jest sentencja Sensum, non verba spectamus, to jednak urzędnik prowadzący sprawę administracyjną zobowiązany jest do przekonującego dookreślenia znaczenia tych celów i motywów w wymiarze praktycznym. Dlatego w ustawowych założeniach zapewniono sprawny system współpracy z organem właściwym do spraw wewnętrznych z wszelkimi urzędami, sądami, notariuszami i innymi podmiotami, które mogą mieć informacje istotne dla postępowania administracyjnego. Zaczerpnięte z tych źródeł informacje stanowią przedmiot rozważań na każdym z etapów postępowania, z którymi doktryna wiąże istnienie luzu decyzyjnego. Rozważania te mają charakter oceny zebranego materiału dowodowego właśnie przez pryzmat motywów i celów ustawy. Finalnym efektem tych prac jest oczywiście akt administracyjny, który na zasadach kodeksowych i ogólnych podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Luzu decyzyjnego nie ma natomiast w alternatywnej formie nadzoru ministra właściwego do spraw wewnętrznych nad nabywaniem nieruchomości przez cudzoziemców, czyli wspomnianego nadzoru ex post. Brzmienie przepisów jest tutaj bezsprzecznie jednoznaczne i bezwarunkowe. Brak wymaganego prawem zezwolenia powoduje nieważność każdej czynności prawnej, w wyniku której cudzoziemiec nabył nieruchomość, a działania organu administracji rządowej i sądu w tym zakresie mają charakter reaktywny i związany. Sądowe unieważnienie notarialnej umowy cywilnoprawnej, czasem po wielu latach od jej zawarcia, powoduje dalekie, wtórne i często nieproporcjonalnie wielkie negatywne skutki dla nabywcy nieruchomości. Choć największe dylematy natury moralnej mogą pojawić się w tym elemencie całego systemu nadzoru stosowania ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, to ustawodawca nie pozostawił miejsca na rachunek aksjologiczny. Polskie prawodawstwo nie zna procesowego terminu „norma moralności administracyjnej”, przez co pozbawia stronę konkretnego postępowania administracyjnego jednego z potencjalnych narzędzi ochrony. Forum, na którym ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców przewiduje dyskusję o pryncypiach, jest jednak zagwarantowane w jej treści. Minister właściwy do spraw wewnętrznych co roku składa szczegółowe sprawozdanie z realizacji ustawy do akceptacji Sejmowi. Niewątpliwie jest to doskonała okazja do regularnej debaty parlamentarnych stronnictw politycznych o celach i motywach polityki realizowanej na mocy omawianego aktu.

Co właściwie oznaczają cztery określenia z art. 153 Konstytucji?

Współautorstwo: Cieślak, Zbigniew

Polski Korpus Służby Cywilnej i jego zmiany : prace studialne Warszawskiego Seminarium Aksjologii Administracji / redakcja naukowa: dr hab. Zbigniew Cieślak, prof. UKSW; dr Wojciech Drobny ; recenzenci dr hab. Mateusz Błachucki, dr Marcin Mazuryk, dr Piotr Zuzankiewicz. Warszawa : INP PAN, 2019, s. 9-21.

According to the Constitution of the Republic of Poland, the civil service corps works within the government administration, for the purpose of the professional, reliable, impartial, and politically neutral performance of the State’s tasks. The terms used by the legislator can be widely interpreted. Therefore, the subject of this article attempts to interpret these terms in the context of the jurisprudence of the Constitutional Tribunal and the science of administrative and constitutional law. The effect of these considerations is the argument that the civil service has a special nature, which results – among other things – from constitutional guidelines of an axiological nature. The exclusion of several government administration ofces from the civil service was negatively evaluated.

Zgodnie z konstytucją, w celu „zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego” wykonywania zadań państwa w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej. Użyte przez ustawodawcę określenia niosą za sobą duży potencjał interpretacyjny. Dlatego przedmiotem artykułu jest próba dokonania szerokiej interpretacji znaczeń tych pojęć w kontekście dorobku orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i nauki prawa administracyjnego i konstytucyjnego. Efektem rozważań jest sformułowanie poglądów o specjalnym charakterze służby cywilnej, który wynika m.in. z konstytucyjnych wytycznych o charakterze aksjologicznym. Negatywnie została także oceniona praktyka pokonstytucyjna, ze względu na nieuzasadnione wyłączenie z zakresu służby cywilnej urzędów należących do segmentu administracji rządowej

Prawne źródła etosu urzędniczego

Stulecie polskiej administracji : doświadczenia i perspektywy / redaktor naukowy Wojciech Federczyk. Warszawa: Krajowa Szkoła Administracji Publicznej, copyright 2018, s. 723-737.

W artykule podjęto problematykę etosu urzędniczego jako obszaru kształtowanego przez prawo. Rozważania zostały przeprowadzone w ujęciu dynamicznym, dzięki przyjęciu perspektywy historycznych przekształceń przepisów kształtujących status prawny polskiej służby cywilnej od okresu międzywojennego do dnia dzisiejszego. Zdaniem autora ewolucja postrzegania korpusu urzędniczego zarówno przez samych urzędników, jak i społeczeństwo (jego etos) wynika z prawnie zagwarantowanych atrybutów tego korpusu w pragmatykach urzędniczych. Katalog praw oraz ograniczeń funkcjonariuszy publicznych stanowi o wyjątkowości tego zawodu. Jednocześnie na zakres tego katalogu bezpośredni wpływ ma przynależność pragmatyk urzędniczych do danej gałęzi prawa. inny był bowiem katalog tych praw i obowiązków w okresie przynależności do gałęzi prawa administracyjnego (ustawy pragmatyczne z 1922 roku, ustawa z 1996 roku), a inny w okresie dominacji prawa pracy (przepisy okresu PRL, ustawy z 1998, 2006, 2008). Zupełnie inna aksjologia każdej z tych gałęzi wprost przekładała się na status urzędnika. Aksjologia prawa administracyjnego, w tym zasada nierównorzędności stron stosunku służbowego (państwo-urzędnik), implikuje większy zakres ograniczeń funkcjonariusza publicznego np. w obszarze praw politycznych, pracowniczych czy gospodarczych. Aksjologia prawa pracy natomiast w znacznej mierze uniemożliwia ustawodawcy formułowanie ponadstandardowych ograniczeń zgodnie z zasadą równego traktowania pracowników i niedyskryminacji. Tym samym dyskusja o przekształceniach pragmatyk urzędniczych wpisuje się w tę szeroką na temat ścierania się prawa administracyjnego i prawa pracy, którą skonkludowano w artykule tezą o kryzysie tożsamości polskiego prawa urzędniczego.

The subject of the article is the issue of the civil service ethos as an area shaped by law. The considerations were carried out in a dynamic approach, thanks to the adoption of a perspective of historical transformations of the regulations shaping the legal status of the Polish civil service from the interwar period to the present day. According to the author, the evolution of the perception of the official corps by both officials and society (its ethos) results from the legally guaranteed attributes of this corps in legal acts. The catalog of both the rights and limitations of public officials determines the uniqueness of this profession. At the same time, the scope of this catalog is directly influenced by the affiliation of the clerical pragmatist to a given branch of law. The catalog of these rights and obligations was different when it belonged to branches of administrative law (pragmatic Acts of 1922, the Act of 1996) and different during the domination of labor law (provisions of the PRL period, acts from 1998, 2006, 2008). The completely different axiology of each of these branches directly translated into the status of an official. The axiology of administrative law, including the principle of non-parity of the parties to the official relationship (state-official), implies a greater scope of restrictions of a public official, e.g. in the area of political, labor or economic rights. The axiology of labor law, on the other hand, largely prevents the legislator from formulating above-standard restrictions, in accordance with the principle of equal treatment of employees and non-discrimination. Thus, the discussion about the transformation of the official pragmatist is a part of a broad discussion on the clash of administrative law and labor law, which was concluded in the article with the thesis about the crisis of identity of the Polish law of the civil service.

Nadrzędne i aksjologiczne atrybuty polskiej służby cywilnej

Aksjologia prawa administracyjnego. T. 1 / redakcja naukowa Jan Zimmermann. Warszawa : Wolters Kluwer, 2017, s. 159-172.

Aksjologia służby cywilnej, tak jak zresztą w ogóle służby publicznej, wynika z przynależności tej problematyki do prawa administracyjnego. Aksjologiczne atrybuty tej gałęzi prawa wprost przekładają się na charakter tej instytucji. Właściwe prawu administracyjnemu pojęcia obecne są w pragmatyce, czego najlepszym przykładem jest akt mianowania jako podstawa stosunku pracy w administracji rządowej. Ta przynależność wywiera głęboki wpływ na oczekiwania co do członków korpusu, przy założeniu nadrzędnej pozycji państwa nad jednostką. Stąd wynikają formułowane w stosunku do tych osób obowiązki i ograniczenia, które znajdują zastosowanie także poza czasem pracy w urzędzie. Wymogi etyki zawodowej oparte na uwarunkowaniach aksjologicznych, zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej, a nade wszystko pryncypialna zasada bezwzględnego działania w interesie i na rzecz państwa, to tylko wybrane przykłady głęboko zakorzenionych cech publicznoprawnych służby cywilnej. Podejmując próbę sformułowania z tego katalogu cech, nadrzędnych atrybutów, którym można byłoby nadać status aksjomatów, konieczne było sięgnięcie do założeń ustrojowych. Analiza przepisu, na podstawie którego polska służba cywilna stała się kategorią konstytucyjną, pod kątem poszukiwania źródeł aksjomatów – w mojej ocenie – przyniosła pozytywny efekt. Jak pokazały przeprowadzone rozważania, „zawodowość”, „rzetelność”, „bezstronność” i „neutralność polityczna” stanowią atrybuty leżące u podstaw budowy wtórnych regulacji służby cywilnej. Wychodząc od tych czterech aksjomatów, a następnie uwzględniając ich aksjologiczne wytyczne w szczegółowych regulacjach prawa urzędniczego, ustawodawca miał możliwość zbudowania służby cywilnej w preferowanym modelu kariery. Ocena stopnia, w jakim to faktycznie zrealizował, nie może być jednak pozytywna.

Odpowiedzialność administracyjna "urzędnika" i organu administracji publicznej przy rozpatrywaniu wniosków, skarg i petycji

Skargi, wnioski i petycje : powszechne środki ochrony prawnej / redakcja i wstęp Mateusz Błachucki, Grzegorz Sibiga ; recenzenci: dr hab. Paweł Sobczyk, prof. UO, dr hab. Adam Habuda, prof. INP PAN. Wrocław : Presscom, 2017, s. 495-513.

Rzetelny i terminowy sposób działania administracji publicznej w zakresie załatwiania przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego spraw skarg, wniosków i petycji zastrzeżony został odpowiedzialnością dyscyplinarną funkcjonariuszy publicznych. Głównym zatem przedmiotem rozważań w niniejszym artykule jest analiza zasad i zakresu ponoszenia tego typu odpowiedzialności przez trzy podstawowe grupy pracowników administracji publicznej, tj. przez korpus służby cywilnej, pracowników samorządowych oraz pracowników urzędów państwowych. Obok reżimu dyscyplinarnego, ustawodawca wprowadził systemowe zabezpieczenia prawidłowości działania administracji w zakresie realizacji konstytucyjnego prawa obywatelskiego, jakim jest prawo wnoszenia skarg i wniosków. Kompetencje nadzorcze w tym zakresie powierzył Prezesowi Rady Ministrów.

Zarys koncepcji teoretyczno-prawnej nadzoru wojewody nad działalnością JST

Reformy ustrojowe w Polsce, 1989-1998-? / redakcja Tadeusz Stanisławski, Bogusław Przywora, Łukasz Jurek. Lublin: Katolicki Uniwersytet Lubelski, 2014, s. 37-48.

Profesor Teresa Górzyńska : wspomnienie

Współautorstwo: Błachucki, Mateusz; Maciejewski, Mariusz; Sibiga, Grzegorz

Władza - obywatele - informacja : ku nowemu porządkowi prawnemu : księga pamiątkowa ku czci Profesor Teresy Górzyńskiej / redaktor naukowy księgi prof. dr hab. Irena Lipowicz ; wstęp prof. dr hab. Irena Lipowicz recenzja naukowa: dr hab. Mirosław Pawełczyk. Warszawa : C.H. Beck; INP PAN, 2014, s. XI-XVI.

Problematyka realizacji prawa do informacji publicznej w świetle ustawowych założeń naboru do polskiej służby publicznej

Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej / redakcja Grzegorz Sibiga ; recenzja naukowa: prof. UKSW dr hab. Zbigniew Cieślak. Warszawa: C.H. Beck, 2013, s. 339-351.

Wpływ zaleceń Komitetu Ministrów Rady Europy na status krajowych funkcjonariuszy publicznych : władza - obywatele - informacja

Władza - obywatele - informacja : ku nowemu porządkowi prawnemu : księga pamiątkowa ku czci Profesor Teresy Górzyńskiej / redaktor naukowy księgi prof. dr hab. Irena Lipowicz ; wstęp prof. dr hab. Irena Lipowicz recenzja naukowa: dr hab. Mirosław Pawełczyk. Warszawa : C.H. Beck; INP PAN, 2014, s 167-174.

Zasady służby cywilnej i etyki korpusu służby cywilnej a źródła prawa administracyjnego

Źródła prawa administracyjnego a ochrona wolności i praw obywateli / redakcja Mateusz Błachucki, Teresa Górzyńska ; recenzent naukowy prof. dr hab. Zbigniew Cieślak. Warszawa: Naczelny Sąd Administracyjny, 2014, s. 249-268.

Implikacje ustawy deregulacyjnej dla postępowania administracyjnego

Współautorstwo: Mazuryk, Marcin

Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011 / redakcja i słowo wstępne Mateusz Błachucki, Teresa Górzyńska, Grzegorz Sibiga ; recenzent naukowy: prof. dr hab. Zbigniew Cieślak. Warszawa : Naczelny Sąd Administracyjny, 2012, s. 186-194.

Celem niniejszego opracowania była analiza zmian wdrożonych przez ustawodawcę u.o.b.a. oraz ich wpływ na postępowanie administracyjne. Podjęte rozważania pozwoliły na wyprowadzenie kilku generalnych uwag i konstatacji. Przede wszystkim zmiany wprowadzone z dniem 1 lipca 2011 r. zamykają długą drogę ustawodawcy krajowego w zakresie uproszczenia i odbiurokratyzowania (na ile to możliwe) procedury administracyjnej. Rozpoczęte w latach 80. XX w. wzmacnianie obostrzeń w stosunku do organu administracji publicznej, w zakresie wymagania zaświadczeń, znalazło swój finał w zasadniczym odejściu od żądania urzędowego potwierdzania faktów na rzecz oświadczeń. Jednak wraz z zamknięciem etapu odchodzenia od zaświadczeń, ustawodawca rozpoczął nowy etap w zakresie obostrzania warunków możliwości żądania nawet oświadczenia. Wydaje się bowiem, że ostatnia nowela k.p.a., w której warunkuje się żądanie przedstawienia oświadczenia, m.in. niemożnością samodzielnego uzyskania przez organ potrzebnych informacji z baz innych instytucji państwowych, stanowi nową tendencję przyszłych zmian. Aktualne zmiany należy przyjąć z aprobatą. W praktyce skutkują one nie tylko wyjściem naprzeciw oczekiwaniom współczesnego świata, ale również wzmacniają pozycję jednostki w – a priori – nierównych i sformalizowanych relacjach z organem administracji publicznej. Ograniczenie swobody uznaniowej działań tego ostatniego wraz z ustawowym zobowiązaniem go do współpracy z innymi podmiotami publicznymi implikuje zwiększenie ochrony praw obywatela. Nie można również pominąć skali zmian dokonanych w ustawach prawa materialnego omawianą w niniejszym artykule ustawą. Zmiany w tych obszarach mają przecież decydujące znaczenie dla realności zmian zadeklarowanych w k.p.a. W tym zakresie prawidłowość działań ustawodawcy nie budzi wątpliwości, a tym samym ich ocena również musi być pozytywna.

Ustawa o pracownikach urzędów państwowych : komentarz

Współautorstwo: Majchrzak, Bartosz; Zuzankiewicz, Piotr; Mazuryk, Marcin

Wypada w szczególności zwrócić uwagę na znaczenie komentowanej ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 z późn. zm.) w momencie jej wejścia w życie 1 stycznia 1983 r. Otworzyła ona nowy okres w rozwoju prawa urzędniczego, stanowiąc jednocześnie - jak stwierdziła E. Ura - przełom w normowaniu stosunków pracy w administracji państwowej. We wcześniejszym okresie bowiem cały aparat urzędniczy był poddany regulacjom kodeksu pracy, który to akt normatywny zasadniczo nie normował w szczególny sposób urzędniczych stosunków pracy. W niewielkim tylko zakresie odmienności dotyczące praw i obowiązków tej grupy pracowniczej wynikały z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 1974 r. w sprawie praw i obowiązków pracowników urzędów państwowych (Dz.U. Nr 49, poz. 300) i kilku innych aktów wykonawczych. Oznaczało to w istocie zrównanie statusu urzędników z pozostałymi pracownikami, którzy podlegali unormowaniom powszechnego prawa pracy. Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych stanowiła powrót do wyodrębnienia spośród ogółu pracowników grupy urzędników państwowych poprzez ustanowienie pragmatyki pracowniczej odmiennie regulującej ich pozycję prawną (tak jak to miało miejsce w okresie poprzedzającym obowiązywanie kodeksu pracy). Tym samym wejście w życie powyższej pragmatyki zakończyło okres "swoistego eksperymentu" polegającego na niemal całkowitym zbliżeniu sytuacji prawnej pracowników administracji do sytuacji ogółu zatrudnionych. Mimo że od tamtego momentu upłynęło sporo czasu, to ustawa o pracownikach urzędów państwowych nadal obowiązuje, aczkolwiek w kształcie istotnie zmienionym. Dotyczy to przede wszystkim przeobrażeń w modelu zatrudnienia urzędniczego oraz ograniczeń zakresu podmiotowego stosowania ustawy. Nie sposób nie zauważyć, że analizowany przez Autorów niniejszej publikacji akt normatywny został uchwalony prawie 30 lat temu, a pomimo tego jak dotąd nie doczekał się obszernego i rzetelnego komentarza. Wspomnieć należy o jedynym opracowaniu tego typu, a mianowicie publikacji B. Hebdzyńskiej pt. Ustawa o pracownikach urzędów państwowych z komentarzem oraz przepisy wykonawcze i związkowe (Kraków 1995). Obejmuje ona jednak stan prawny na dzień 4 maja 1995 r., a zatem poprzedzający przywrócenie służby cywilnej, co istotnie wpłynęło na zakres obowiązywania ustawy o pracownikach urzędów państwowych i oczywiście na dezaktualizację - w pewnej mierze - publikacji B. Hebdzyńskiej. Innymi słowy, niniejszym Wojciech Drobny, Marcin Mazuryk i Piotr Zuzankiewicz wypełniają znaczącą lukę na rynku wydawniczym, jednocześnie "wieńcząc dzieło" w postaci skomentowania wszystkich trzech fundamentalnych aktów normatywnych regulujących status korpusu urzędniczego w Rzeczypospolitej: a) ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych; b) ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, Dz. U. Nr 227, poz. 1505 z późn. zm.); c) ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, Dz.U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm. (zob. tychże, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2010). Oddawany w Państwa ręce komentarz do ustawy o pracownikach urzędów państwowych mieści się w formule przyjętej dla tego typu publikacji. Prowadzony przez Autorów wywód charakteryzuje się syntetycznością, dużą dyscypliną słowa i jednoczesną kompletnością tez, dzięki czemu z pewnością przyczyni się do lepszego zrozumienia istoty analizowanej regulacji prawnej. Realizacji tego celu bez wątpienia przysłuży się również to, że w opracowaniu znajdą Państwo odwołania do obszernego i trafnie dobranego materiału źródłowego, na który składa się literatura przedmiotu oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i sądów (Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, sądów apelacyjnych, wojewódzkich sądów administracyjnych). Niewątpliwie praktyczną użyteczność niniejszej publikacji podnoszą liczne nawiązania do innych aktów normatywnych bezpośrednio lub jedynie pośrednio wpływających na ukształtowanie statusu prawnego korpusu pracowników urzędów państwowych. W ten sposób komentowaną ustawę umiejscowiono w całym systemie unormowań prawnych, zwracając uwagę na wszechstronne powiązania poszczególnych elementów tego systemu, a tym samym prawidłowo zarysowując kontekst normatywny ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na wiele odniesień (porównań) analizowanych przez Autorów przepisów do regulacji innych pragmatyk pracowniczych (zwłaszcza ustawy o służbie cywilnej i ustawy o pracownikach samorządowych), co ułatwia Czytelnikowi rekonstrukcję przyjętego przez prawodawcę modelu prawa urzędniczego. Trudno nie dostrzec również istotnego waloru naukowego prezentowanego komentarza. Ujawnia się w nim dążenie do wywołania dyskusji nad aktualnym stanem prawnym poprzez zawarcie szeregu postulatów de lege ferenda, formułowanych często w konsekwencji uprzedniego wskazania na niedoskonałości obowiązujących unormowań. Ich wadliwość jest wykazywana przez Autorów zarówno w wymiarze hierarchicznej niezgodności z aktami normatywnymi wyższego rzędu (Konstytucją RP i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi), jak i w aspekcie naruszenia reguł techniki legislacyjnej zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Dodatkowo na uwagę Czytelnika zasługuje to, że analiza normatywna została uzupełniona zagadnieniami z zakresu teorii organizacji i zarządzania. Znaczenie niektórych przepisów ukazano również przez pryzmat ich funkcji jako czynników zarządzania zasobami ludzkimi w urzędach organów władzy publicznej. Pozwala to spojrzeć na komentowane regulacje w szerszym (także pozaprawnym) kontekście. Niniejsza publikacja może okazać się cenną pomocą dla osób obowiązanych do przestrzegania i stosowania ustawy o pracownikach urzędów państwowych - zarówno z pozycji podwładnych, jak i pracodawców oraz innych podmiotów powołanych do autorytatywnej konkretyzacji norm. Do adresatów komentarza zaliczyć należy także przedstawicieli środowiska naukowego oraz studentów i wykładowców wydziałów prawa i administracji, których program studiów obejmuje przedmiot prawo urzędnicze. [Dr Bartosz Majchrzak]

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki

Administracja publiczna : komentarz. T. 1,Ustrój administracji państwowej centralnej / redakcja Bogumił Szmulik, Katarzyna Miaskowska-Daszkiewicz. Warszawa : Wydawnictwo C.H. Beck, 2012, s. 594-609.

Przekształcenia pozycji systemowej Szefa Służby Cywilnej w ustawodawstwie III RP : przegląd rozwiązań i próba ich oceny

Administracja publiczna w III RP : dwie dekady doświadczeń / redakcja Marcin Mazuryk, Sylwester Jaśkiewicz ; wstęp Marcin Mazuryk ; recenzenci: prof. dr hab. Marian Zdyb, UMCS, dr hab. Andrzej Kojder, prof. UW.. Lublin : Wydawnictwo Idealit, 2011, s. 341-349.


Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk
ul. Nowy Świat 72 (Pałac Staszica),
00-330 Warszawa