Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej : w świetle polskiego prawa karnego
Warszawa : Instytut Nauk Prawnych PAN, 2023
ISBN 9788366300743 wersja papierowa; 9788366300750
296 stron. Bibliografia na stronach 263-291.
Ochrona interesów finansowych UE stanowi na podstawie art. 325 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wspólne zadanie Unii i państw członkowskich, przy czym państwa członkowskie są zobowiązane do podejmowania takich samych środków do zwalczania nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii, jakie podejmują do zwalczania nadużyć finansowych naruszających ich własne interesy finansowe.
Zobowiązanie państw członkowskich UE ma, po pierwsze wymiar legislacyjny – państwa członkowskie UE są bowiem zobligowane do dostosowania swoich ustawodawstw do wiążących unijnych aktów prawnych; po drugie – wymiar instytucjonalny – państwa członkowskie mają powołać u siebie instytucje i organy chroniące interesy finansowe Unii oraz współpracujące z partnerami z innych krajów oraz z UE; i po trzecie – wymiar praktyczny, który polega na skutecznej realizacji tego zobowiązania. Wobec zakończenia procesu zmian instytucjonalnych i prawnych na poziomie unijnym, obecnie państwa członkowskie UE muszą dostosować swoje prawo do nowych unormowań oraz podjąć współpracę ze zreformowanymi lub całkiem nowymi instytucjami.
Pracę poświęcono analizie wypełnienia przez Polskę zobowiązania ochrony interesów finansowych UE we wskazanych trzech płaszczyznach, w oparciu o pogłębione badania ustawodawstwa oraz rozwiązań instytucjonalnych i praktyki stosowania przepisów. Celem rozważań jest zbadanie, na ile skutecznie w Polsce chronione są obecnie interesy finansowe UE za pomocą instrumentów z zakresu prawa karnego oraz odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary.
Zgodność polskiego prawa i praktyki z wymogami płynącymi z dyrektywy PIF oraz ogólnie z prawem UE w zakresie ochrony unijnych interesów finansowych zyskała na znaczeniu pod koniec 2020 r. wraz z wejściem w życie przepisów o ogólnym systemie warunkowości służącym ochronie budżetu UE. Jednym z kluczowych elementów tego systemu jest sprawna i skuteczna ochrona interesów finansowych UE. Brak skutecznej ochrony może bowiem przełożyć się na konkretne decyzje o wstrzymaniu środków dla Polski. Z tego względu w interesie państwa polskiego jest doprowadzenie do zgodności z omawianymi w monografii unormowaniami prawa UE oraz poprawa sytuacji w zakresie praktycznych aspektów ścigania czynów godzących w interesy finansowe Unii.
Podsumowując rozważania przeprowadzone w tej pracy, należy stwierdzić, że Polska zadania ochrony interesów finansowych UE za pomocą środków prawnokarnych nie realizuje w sposób, który można by uznać za zadowalający. Brak harmonizacji przepisów co do kryminalizacji, na czele z luką co do kryminalizacji niewłaściwego wykorzystania uzyskanych legalnie środków unijnych, zupełna niewydolność systemu odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, brak refleksji nad systemem kar i środków karnych w prawie karnym powszechnym i skarbowym to podstawowe powody skłaniające do uznania polskich unormowań materialnoprawnych za niewystarczające.
Decyzja o nieprzystąpieniu do wzmocnionej współpracy w zakresie ustanowienia Prokuratury Europejskiej osłabia arsenał środków w dyspozycji polskich prokuratorów w ramach postępowań w sprawach o czyny godzące w interesy finansowe Unii Europejskiej.
Jeśli chodzi o praktyczne aspekty ochrony interesów finansowych UE w Polsce, ustalono, że rozmiary przestępczości na szkodę interesów finansowych UE w Polsce są niewielkie. W sprawach tych toczy się zaledwie kilkaset postępowań przygotowawczych rocznie, przy czym co najmniej połowa z nich jest umarzana z powodu braku znamion przestępstwa. Wartość zabezpieczanego mienia rośnie. Dostępne dane odnoszą się tylko do postępowań przygotowawczych – w Polsce nie istnieje system zbierania danych na temat tej grupy przestępstw.
The protection of the financial interests of the European Union is a shared responsibility of the Union and the Member States under Article 325(1) of the Treaty on the functioning of the European Union, with Member States being obliged to take the same measures to counter fraud affecting the Union’s financial interests as they take to counter fraud affecting their own financial interests.
The commitment of the EU Member States has various dimensions: legislative, as EU Member States are obliged to align their legislation with binding EU acts; institutional, as Member States are to set up domestic institutions and bodies to protect the financial interests of the Union and to cooperate with partners from other countries and the EU; and practical, which consists in the effective implementation of this commitment. With the completion of institutional and legal changes at the EU level, it is now up to the EU Member States to adapt their laws to the new regulations and to cooperate with the reformed or completely new institutions.
The book at hand analyses Poland’s fulfilment of its obligation to protect the EU’s financial interests at the three levels identified above, based on an in-depth study of legislation, institutional arrangements and practice. The purpose is to examine how effectively EU financial interests are currently protected in Poland through criminal law instruments and the liability of collective entities for criminal offences.
The compliance of Polish law and practice with the requirements stemming from the PIF Directive of 2017 and general EU law regarding the protection of EU financial interests has gained importance since the provisions on the general conditionality regime of protecting the EU budget came into force at the end of 2020. One of the key elements of this system is the efficient and effective protection of the EU’s financial interests. Indeed, a lack of effective protection may translate into concrete decisions to withhold funds for Poland. Therefore, it is in the interest of the Polish state to bring about compliance with the norms of EU law discussed in this book and to improve the situation with regard to the practical aspects of prosecuting acts detrimental to the financial interests of the Union.
In summarising the considerations in this book, it should be stated that Poland does not fulfil the task of protecting the EU’s financial interests by means of criminal law measures in a manner that could be considered satisfactory. The lack of harmonised provisions as regards criminalisation – first and foremost the gap in criminalisation of misuse of legally obtained EU funds – the complete inefficiency of the system of liability of collective entities and the lack of reflection on the system of penalties and criminal measures in the general criminal law and fiscal law are the basic reasons for considering the Polish substantive legal norms insufficient. Additionally, the decision not to join the enhanced cooperation that the European Public Prosecutor’s Office represents weakens the arsenal of means at the disposal of Polish prosecutors in proceedings for acts detrimental to the financial interests of the EU.
As regards the practical aspects of protecting the EU’s financial interests in Poland, it is established that the extent of crime against the EU’s financial interests in Poland is small. There are only a few hundred pre-trial proceedings per year in these cases, at least half of which are discontinued due to the lack of criminality. The value of the property secured is increasing. On the other hand, in Poland there is no system for collecting data on this group of crimes, and the available data refers only to preparatory proceedings.
